民主作为永恒的政治话题,是全人类共同的价值追求。不同于西方议而不决、决而不行的资产阶级形式民主,中国共产党带领中国人民在漫长的实践和探索中,在近代以来长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然选择下,走出了一条实现人民民主的中国特色社会主义民主道路,最真实地展现了人民当家作主的政治形态。检察听证制度,正是全过程人民民主在检察领域的重要体现,而控告申诉检察部门开展的检察听证、简易听证和上门听证等工作,更是贯彻落实全过程人民民主的生动体现。
一、检察听证是全过程人民民主在检察工作中的重要体现
2019年11月,习近平总书记在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察调研时指出,“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路,人民民主是一种全过程的民主”。在庆祝中国共产党成立100周年大会上,习近平总书记进一步指出,“坚持全心全意为人民服务的根本宗旨,站稳人民立场,贯彻党的群众路线,尊重人民首创精神,践行以人民为中心的发展思想,发展全过程人民民主”。2021年10月,习近平总书记在中央人大工作会议上再一次对全过程人民民主作出诠释:“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序,而且有完整的参与实践。”2021年11月,党的十九届六中全会审议通过《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》,决议中三次提到“发展全过程人民民主”,为新时期推动中国民主政治发展、落实人民当家作主进一步指明方向。
由此可见,全过程人民民主作为中国式民主的新形态,是以习近平同志为核心的党中央,在马克思主义中国化的基础上,立足对民主实质核心的深入发掘、对民主实践规律的准确把握,不断深化和拓展民主政治内涵,进而实现对社会主义民主政治理论的重大创新,是人类政治文明的新成果、民主政治的新发展。
“民主不是装饰品,不是用来做摆设的,而是要用来解决人民需要解决的问题的。”于检察机关而言,维护和发展好全过程人民民主就是将人民当家作主具体地、现实地落实到检察工作方方面面,落到检察监督办案的每一个环节,以人民满意为第一标准,更好地为大局服务、为人民司法。最高人民检察院党组在中央的部署安排下,为实现全过程人民民主,结合检察工作实际,充分发挥法律监督职能,提出了“检察听证,让公平正义可见可感”的工作要求。最高检张军检察长在控告申诉检察部门调研时指出,检察听证有社会上、政治上、法律上的好效果,既锻炼了办案人员的能力、提升了水平,又体现了公正,也有助于息诉,同时是对法治的宣传,让更多的人了解、理解和支持检察工作,应进一步做好。
近年来,最高检就听证工作做了一系列部署安排。2019年7月在大检察官研讨班上,要求对一些多年申诉、各方关注的典型案件组织听证,最高检和各省级检察院带头落实,当年就实现零的突破,举行了8场案件听证会。2020年1月召开的全国检察长会议又进一步提出“应听证尽听证”要求:听证不仅要在所有业务条线、所有层级检察机关“全覆盖”,还要融入到业务办案的全流程。最高检随后制发《人民检察院检察听证室设置规范》《人民检察院审查案件听证工作规定》,开通中国检察听证网,发布2批11件检察听证典型案例。2020年组织听证2.9万件,听证后矛盾、争议化解率83.7%。2021年,最高检党组又把听证作为“检察为民办实事”的重要措施之一,全年共组织听证10.5万件,听证后矛盾纠纷化解率达到76.5%;22个省市已经实现了三级检察院听证全覆盖。创新形式对群众来访常态化开展简易检察听证,对一些行动不便、路途较远的申诉人开展上门听证,推动信访矛盾及时就地化解。经过全国检察机关的不懈努力,听证在制度和实践层面都迈出了新的更大步伐,呈现出整体推进、“全面开花”的良好发展态势。
实践证明,控告申诉检察部门开展的听证工作,是化解个案矛盾纠纷、提高案件办理效果、提升检察机关法律监督能力、增强检察公信力的重要途径,具有积极的制度价值和广阔的发展空间。尤其在近几年,随着听证工作力度的进一步加强,听证效能日益显著。自《人民检察院审查案件听证工作规定》印发后不到一年,全国检察机关控告申诉部门开展听证4876件,其中82.6%的案件信访申诉人表示接受检察机关的处理决定,解决了一批信访积案,化解了一批矛盾纠纷,全国检察机关信访形势趋稳向好。
二、检察听证在践行全过程人民民主中的现实意义
进入新时代新发展阶段,人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有内涵更丰富、水平更高的需求。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中特别强调,“维护社会公平正义,着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题”。随着人民群众民主、法治意识不断提高,越来越多的矛盾纠纷以案件形式进入司法检察领域。检察机关控告申诉部门如何通过依法履职彰显公平正义、化解社会矛盾,让社会更加和谐有序?检察听证融法、理、情于一体,以人民群众可感、可触、可信的方式化解矛盾纠纷,让人民群众真正、切实感受到公平正义,进而对司法检察工作更加信任,厚植党执政政治基础。
第一,检察听证践行以人民为中心,以程序正义促实体公正。办案,依法是前提和基础。检察办案不仅要不违反“文本法”,更要秉持“内心法”——考虑人民群众的感受。通过检察听证,把当事人请进来,赋予当事人参与听证、提交证据、充分发言、质证辩论的权利,实现案件当事人之间、案件当事人与司法办案机关之间平等对话,这无疑就是一种程序公正。在听证中把办案过程“晒出来”,请第三方听证员评评理,以看得见、听得懂、感受得到的“程序”,解开当事人的“法结、心结、情结”,促进案结事了人和,实现更高层面的实体公正。
第二,检察听证践行新时代“枫桥经验”,以诉源治理促国家治理。检察工作服务经济社会高质量发展,与“大局”紧密关联。检察听证通过在检察机关、当事人及其代理人、相关办案单位、第三方听证员之间构建起良性互动机制,让当事人有理能讲、有怨能诉、有惑能问、有冤能申,检察机关也能更好地运用法治方式、多方智慧消弭积怨、化解矛盾,促进息诉罢访。同时,检察听证过程本身就是生动的法治课,既对当事人以案释法,又用鲜活案例促进人民群众法治观念养成。因此,做好听证工作,就是在做具体、形象、生动、有效的诉源治理工作,本质上就是推动落实法治轨道上的国家治理,更好地为大局服务、为人民司法。
第三,检察听证深化司法民主,以公开促公正赢公信。以前,控告申诉检察部门在审查办理控告申诉案件时,往往以书面审查为主,较少主动听取当事人申诉理由和请求,释法说理不充分。对一些重大疑难复杂和久诉不息案件,仅依靠书面审查,很难全面充分把握案件事实,作出的审查结论自然也很难让当事人信服。检察听证集咨询、论证、群众参与为一体,有助于检察机关全面、充分听取各方意见,尤其是听证员独立发表的客观、中立第三方意见,以兼听则明避免偏听偏信,有利于检察官更加客观、准确认定事实、适用法律,依法公正对案件作出处理决定。检察听证把相对封闭的办案活动放在人民监督的“聚光灯”下,促使检察人员更加谨慎、规范地作出司法结论,充分释法说理,让公平正义经得起考验。
不可避免的是,为开展好听证活动,控告申诉检察官要做一系列事前、事中、事后工作,大大增加了控告申诉案件办理的工作量和难度;同时,不少控告申诉检察官对直接面对人民群众存在畏难情绪,对能否有效把控听证现场心里没底。因此,实践中一些控告申诉检察官对听证存在不敢用、不愿用、不善用的问题,需要各级检察机关、全体控告申诉检察官提高认识,从落实以人民为中心、厚植党执政政治基础的高度,进一步增强政治自觉、法治自觉、检察自觉,持续改进、做实做优检察听证工作。
三、在检察听证中贯彻落实全过程人民民主
(一)着眼“全”“过程” 汇聚听证程序价值
全过程人民民主较之人民民主,更加侧重“全”与“过程”的完善,体现在听证工作中,就是更加强调参加主体、听证内容、听证范围等的广泛性、多样性,以及过程的程序正义性、完整性。2020年10月,最高检颁布《人民检察院审查案件听证工作规定》,为控告申诉检察检察听证工作的“全”“过程”开展勾绘蓝图。
“全”的特征体现在如下方面:
一是在参加主体方面,控告申诉检察部门开展的检察听证,参加人除听证员外,还可以邀请案件的双方当事人及其法定代理人、诉讼代理人、辩护人、第三人、相关办案人员、证人和鉴定人以及其他相关人员参加,实现了对案件相关人员的全覆盖。
二是在听证内容方面,既包括基础性的客观事实认定,也包括专业性较强的法律适用问题和案件处理问题等,实现了对案件相关内容的全覆盖。
三是在听证模式方面,除一般性的普通听证外,在落实“常态化开展检察听证促进信访矛盾源头化解”工作机制中,探索检察机关在信访接待场所开展申诉案件简易检察听证的新模式,最大程度简化流程,即时、就地、高效开展听证工作,做到简易而不简单。
此外,对于当事人存在年老体弱、行动不便等特殊情形的案件,开展上门听证,主动将群众工作送上门、做到位。始终以人民需求为依托,健全和丰富多样化的便民、利民、为民听证新模式。
从动态发展上看,随着听证工作的深入推进,已经实现了听证工作在检察系统内部各层级、各地域间的全覆盖。听证会主持人也在“应听证尽听证”“检察长发挥头雁效应”的指引下,实现了各级检察机关上至检察长,下至案件承办检察官的全覆盖。同时,基于新冠疫情防控常态化需要,为最大程度减少疫情对听证工作的影响,控告申诉检察听证借助技术手段搭建网上平台,召开“云听证”,实现了线上线下全覆盖、场内场外相联动。
如果说“全”是全过程人民民主的核心呈现,那么“过程”就是其关键所在。检察听证的“过程”性特征体现在不仅立足于听证自身“两造兼听”的理念特征,兑现静态意义上“让公平正义以看得见的方式实现”这一庄严承诺,更是做实、做深、做细各项工作,逐步拓展延伸工作覆盖面与时间线,实现过程民主和成果民主、程序民主和实质民主相统一,践行全链条、全方位、全覆盖的人民民主。
在听证会前,控告申诉检察官需要制订详细的听证方案,确定听证会参加人,并在听证三日前将相关信息告知听证会参加人。为了增强听证透明度、促进听证员的有效参与,需向当事人告知主持听证会的检察官及听证员的姓名、身份,向听证员介绍案件详细情况。听证会上,案件承办人、当事人和听证员围坐桌旁,按序依次围绕需要听证的问题说明情况、发表意见或进行提问。听证员将根据基本案情和法律规范进行闭门评议,形成评议意见并现场发表,确保评议意见的独立性、客观性、公正性,评议意见也将成为最终依法处理案件的重要参考。为了充分尊重当事人的合法权益,当事人还可于评议意见作出后发表陈述意见,再由主持人对听证会进行总结并宣布会议结束。听证会的结束,并不意味着案件办理的结束,针对听证中提出的新问题、新情况,需要调查核实的,检察机关依法开展相关工作。对于听证中暴露出的案件办理过程中存在的不深入、不细致的问题,检察机关需进行反向审视、认真改正,倒逼办案质量的提升。持续跟踪问效、总结宣传,做好制发听证典型案例工作,回应社会关切,指导各级检察机关工作开展。
(二)以人民为中心 汇聚广泛民意
人民是全过程人民民主的出发点,也是落脚点。治国有常,而利民为本。控告申诉检察检察听证坚持以人民为中心、尊重人民主体地位、维护社会公平正义,在实践中解民忧、集民智、聚民心,真实、有效地实现人民可参与、能协商、共监督。
首先,在启动机制上,案件当事人及其辩护人、代理人有权向审查案件的控告申诉检察部门申请召开听证会。畅通为民解难题、为民办实事的渠道,将主动权交到人民群众手中,有利于切实维护人民群众切身利益。
其次,在参与方式上,人民群众既可以受邀作为听证员,也可以申请旁听,还可以通过中国检察听证网线上观看听证,间接参与到听证中。控告申诉检察部门在选择听证员时,除相关可能会影响司法公正、履职能力的条件限制外,任何人都不因民族、种族、性别、家庭出身、宗教信仰、财产状况等方面情况而被差别对待,最大程度畅通人民参与渠道、消除参与壁垒,汇聚起广泛的民意基础,也为后续的协商、监督奠定基础。
最后,在听证员意见的运用上,听证员意见一直是检察机关依法处理案件的重要参考。拟不采纳听证员多数意见的,应当向检察长报告并获同意后作出决定,这进一步拓展了通过协商民主来凝聚共识、化解矛盾、增进团结的社会效果。评议意见是听证员通过亲身参与,经过仔细揣摩、深思熟虑得出的对案件相关问题的看法,是融天理、国法、人情为一体的民意表达,也是发挥听证员“外脑”价值、听证核心之所在。在处理案件时,审慎对待听证员意见、最大程度运用听证员意见,是聚民智、用民智、实现人民主体意志的最优方案,也是维护人民主体权利、坚持人民主体地位、最大程度发挥人民协商作用的重要表征。
总之,控告申诉检察部门开展的检察听证工作,使当事人及其他人员参与到案件审查的过程中,打破以往书面审查为主、检察机关“闭门办案”的模式,将工作结构从单一决定转化为多方参与,将办案过程、处理依据都置于阳光下,让人民群众以看得见、听得懂的方式了解和监督公权力的行使,增进检察权运行的公开性和透明度,增强检察决定的公正性,实现人民的全过程监督。
作者:王庆民,最高人民检察院第十检察厅二级高级检察官;潘一畅,最高人民检察院第十检察厅实习生,中央财经大学硕士研究生。
